articol de Andreea Cristina Secu — avocat fondator Secu Legal

O unitate administrativ-teritorială deține un teren în domeniul său privat. Un investitor vrea să construiască, să se asigure că va dobândi un drept de proprietate asupra construcției și are nevoie de un drept real (eventual ipotecabil), fără a parcurge procedura sinuoasă a licitației publice. Primăria nu vrea să vândă terenul. Soluția care împacă (doar) în aparență toate aceste interese ar părea că este constituirea unei superficii, în baza dreptului comun: consiliul local adoptă o hotărâre, contractul se încheie direct, fără licitație publică, în formă autentică, superficia se intabulează, investitorul primește dreptul de a edifica și de a păstra construcția, iar unitatea administrativ-teritorială rămâne proprietara terenului.

În numeroase cazuri de acest gen, prefectul atacă hotărârea consiliului local în virtutea prerogativei sale de tutelă administrativă (art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004), pe motiv că superficia nu figurează printre modalitățile limitativ prevăzute de Codul administrativ prin care o unitate administrativ-teritorială poate dispune de bunurile din domeniul său privat.

Este totuși compatibil dreptul de superficie cu dreptul de proprietate privată al u.a.t.-urilor și al statului asupra terenurilor din patrimoniul lor?

1. Izvorul confuziei: lectura izolată a prevederilor Codului civil

Art. 553 alin. (1) din Codul civil include expres bunurile statului și ale unităților administrativ-teritoriale în obiectul proprietății private, iar alin. (4) stabilește că, indiferent de titular, acestea sunt și rămân în circuitul civil și pot fi dobândite prin orice mod prevăzut de lege:

Art. 553 alin. (1) și (4) C. civ. — Proprietatea privată

„(1) Sunt obiect al proprietății private toate bunurile de uz sau de interes privat aparținând persoanelor fizice, persoanelor juridice de drept privat sau de drept public, inclusiv bunurile care alcătuiesc domeniul privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale. […] (4) Bunurile obiect al proprietății private, indiferent de titular, sunt și rămân în circuitul civil, dacă prin lege nu se dispune altfel. Ele pot fi înstrăinate, pot face obiectul unei urmăriri silite și pot fi dobândite prin orice mod prevăzut de lege.”

Superficia reprezintă, potrivit Codului civil, o modalitate de valorificare a terenurilor din domeniul privat, un drept real reglementat fără nicio limitare/ restricție în funcție de calitatea constituitorului. Art. 693 alin. (1) din Codul civil o definește drept „dreptul de a avea sau de a edifica o construcție pe terenul altuia […], asupra căruia superficiarul dobândește un drept de folosință”, iar art. 694 din Codul civil permite constituirea „pe o durată de cel mult 99 de ani”.

Prin urmare, strict în lumina Codului civil și în lipsa unei excluderi exprese a terenurilor din domeniul privat al statului și al u.a.t-urilor din sfera de aplicare a superficiei, nu apare a exista nicio incompatibilitate între superficie astfel de bunuri imobile.

La acesta s-ar putea adaugă și un fals argument de tehnică legislativă. Pentru proprietatea publică, legiuitorul a închis expres lista dezmembrămintelor: potrivit art. 866 C. civ., „drepturile reale corespunzătoare proprietății publice sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune și dreptul de folosință cu titlu gratuit”. În schimb, pentru domeniul privat, Codul civil nu instituie o asemenea limitare, ceea ce poate întări concluzia că superficia este compatibilă cu terenurile din domeniul privat.

Cu toate acestea textul art. 553 alin. (4) din Codul civil conține o rezervă care nu trebuie pierdută din vedere: „dacă prin lege nu se dispune altfel”. Prin urmare, Codul civil trimite la legea specială, fără să își aroge prerogativa unei reglementări complete în materia proprietății statului și u.a.t.-urilor.

Simetric, Codul Administrativ a preluat această reglementare, cu aceeași limitare („dacă prin lege nu se dispune altfel”), în cuprinsul art. 355:

Art. 355 C. adm. — Regimul juridic al proprietății private

„Bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale se află în circuitul civil și se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, dacă prin lege nu se prevede altfel.”

Prin urmare, Codul civil trimite la legea specială (Codul administrativ), iar legea specială trimite înapoi la Codul civil, dar numai dacă ea însăși nu dispune altfel.

2. Se dispune sau nu altfel prin legea specială?

Codul administrativ enumeră limitativ la art. 362 modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate privată (i.e. dare în administrare, concesiune, închiriere, dare în folosință gratuită) fără a include în această enumerare și dreptul de superficie:

Art. 362 C. adm. — Modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate privată

„(1) Bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, concesionate ori închiriate. (2) Bunurile proprietate privată a unităților administrativ-teritoriale pot fi date în folosință gratuită, pe termen limitat, după caz, instituțiilor publice, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfășoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice. (3) Dispozițiile privind darea în administrare, concesionarea, închirierea și darea în folosință gratuită a bunurilor aparținând domeniului public […] se aplică în mod corespunzător.”

Transmiterea proprietății private este limitată la vânzare și este reglementată separat, la art. 363 alin. (1), care o condiționează de organizarea licitației publice „cu excepția cazurilor în care prin lege se prevede altfel”. Singura excepție din Codul administrativ de la regula licitației la vânzare este dreptul de preempțiune al constructorului de bună-credință (art. 364).

La nivel local, art. 129 alin. (6) lit. b) din Codul administrativ transpune aceeași listă a modalităților de transmitere și exercitare a dreptului de proprietate privată în planul atribuțiilor: consiliul local „hotărăște vânzarea, darea în administrare, concesionarea, darea în folosință gratuită sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului, după caz, în condițiile legii”.

Aceasta este și lectura instanțelor. În considerentele Deciziei nr. 1882/09.12.2025, Curtea de Apel Craiova califică cele două texte drept norme derogatorii, de strictă interpretare:

C. Ap. Craiova, dec. nr. 1882/09.12.2025, definitivă (cod RJ 659488244)

„Aşa fiind este fără echivoc faptul că atât dispoziţiile art. 362, cât şi cele ale art. 129 alin. (6) lit. b) din Codul administrativ constituie norme speciale, derogatorii de la dreptul comun, a căror interpretare nu poate fi extinsă, ci este limitată la ceea ce rezultă din normă, tocmai datorită caracterului derogator. (…) prin dispoziţiile art. 129 alin. (6) lit. b) din Codul administrativ, aflat în strânsă legătură cu art. 362 şi art. 363, se prevede că, în exercitarea atribuţiilor privind administrarea domeniului public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale, consiliul local „hotărăşte vânzarea, darea în administrare, concesionarea, darea în folosinţă gratuită sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii”, instanţa de fond nu putea considera că legiuitorul permite a se dispune de bunurile aflate în proprietatea privată a unităţilor administrativ-teritoriale în alte modalităţi decât darea în administrare, concesionarea, închirierea, darea în folosinţă gratuită, pe termen limitat şi vânzarea, în condiţii specifice, prin licitaţie publică.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 355 din Codul administrativ, Curtea constată că instanţa de fond le-a interpretat în mod greşit considerând că prin acestea se prevede că bunurile care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale pot fi valorificate prin alte modalităţi prevăzute de lege, nefiind aşadar limitate la dispoziţiile Codului administrativ”

Aceeași decizie precizează că raportul dintre cele două coduri nu este unul de completare simetrică, ci de prioritate a normei speciale:

„Aşadar, prin aceste dispoziţii normative s-a stabilit că regimul juridic comun al bunurilor care fac parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este cel reglementat prin Codul civil, în timp ce prin alte norme, între care, în mod evident sunt şi cele analizate în paragrafele anterioare prevăzute de Codul administrativ, sunt instituite şi reguli speciale, care fiind derogatorii de la dreptul comun, se vor aplica prioritar.”

O altă decizie definitivă a aceleiași curți trasează și ce anume rămâne, totuși, sub reglementarea Codului civil:

C. Ap. Craiova, dec. nr. 1133/19.06.2025, definitivă (cod RJ 7268g736g)

„[Este] adevărat că, potrivit art. 1 alin. 2 din O.U.G. nr. 57/2019, dispoziţiile Codului administrativ se completează cu dispozițiile Codului civil, însă nu poate fi omis conţinutul art. 355 din Codul administrativ, din care reiese că bunurile care fac parte din domeniul privat al unităților administrativ-teritoriale se supun prevederilor Legii nr. 287/2009 doar în cazul în care legea specială nu prevede nimic, ceea ce nu poate fi acceptat în privinţa modalităţilor de exercitare a dreptului de proprietate privată a unităţilor administrativ teritoriale, pentru care OUG nr. 57/2019 are reglementări exprese şi neechivoce, diferite de cele ale Codului civil. […] În privința bunurilor proprietate privată a unităților administrativ-teritoriale se aplică dispozițiile Codului civil, spre exemplu, în privința limitelor juridice ale dreptului de proprietate, în materie de accesiune sau uzucapiune, întrucât în privinţa acestora nu există reglementări în legi speciale care să vizeze proprietatea privată a unităţilor administrativ-teritoriale.”

Acestuia i se adaugă și argumentul că o superficie cu titlu oneros pe 49 de ani produce, economic, efectul unei concesiuni ori al unei vânzări deghizate, însă fără licitație, fără caiet de sarcini și fără prețul minim de la art. 363 alin. (6). Or, o astfel de interpretare nu poate fi primită dacă rezultatul ei este eludarea/ golirea de conținut a unei proceduri imperative.

Acest argument apare explicit în considerentele Tribunalului Bihor, care leagă nelegalitatea nu de natura superficiei, ci de ocolirea licitației:

Trib. Bihor, sent. nr. 16/20.01.2023 (cod RJ 4e6d8428g)

„Aşadar, pentru ambele modalităţi de exercitare a dreptului de proprietate (concesiune şi închiriere), legiuitorul a prevăzut o procedură transparentă, în care este obligatorie organizarea unei licitaţii publice şi care presupune accesul egal şi nediscriminatoriu al oricărei persoane interesate să îi fie atribuită folosinţa bunului în cauză. Astfel, din interpretarea prevederilor legale mai sus expuse instanţa reţine că, deşi regula este aceea că bunurile proprietate privată ale unităţilor administrativ teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor prevăzute de Legea nr. 287/2009, textul art. 355 din Codul administrativ menţionează expres că aceste dispoziţii sunt aplicabile dacă prin lege nu se prevede altfel.

Or, tocmai prin textele de lege ce urmează acestui articol, legiuitorul a prevăzut excepţiile de la aplicarea regulilor menţionate în Codul civil (Legea nr. 287/2009), reglementând în mod expres care sunt modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate privată asupra bunurilor aflate în domeniul privat al comunei, acestea fiind strict prevăzute şi limitându-se la darea în administrare, concesiunea, închirierea şi darea în folosinţă gratuită (art. 362 alin. (1) şi (2) din Codul administrativ), modalităţi de exercitare în privinţa cărora legiuitorul trimite însă, în ceea ce priveşte regulile ce le guvernează, la dispoziţiile din acelaşi cod ce reglementează aceste modalităţi de exercitare a dreptului de proprietate publică […] În al doilea rând, este nelegală hotărârea de consiliu local prin care are loc atribuirea directă a folosinţei unui teren unei persoane juridice de drept privat […], în condiţiile în care legiuitorul a prevăzut în mod expres că darea în administrare, concesiunea, închirierea sau darea în folosinţă gratuită (toate presupunând tocmai exercitarea dreptului de folosinţă) a bunurilor din domeniul privat al comunei poate avea loc doar în urma parcurgerii unei licitaţii publice transparente şi universal accesibile.”

Faptul că art. 108 lit. e) din Codul administrativ prevede că, la nivelul consiliilor locale și județene se poate hotărî ca ca bunurile din domeniul public sau privat local să poată fi, între altele, „valorificate prin alte modalități prevăzute de lege” nu înseamnă că printr-o hotărâre a acestor entități se poate adăuga la lege. Art. 108 din Codul administrativ este o normă privitoare la competență, care reglementează atribuțiile consiliului, nu modalitățile de exercitare a dreptului de proprietate.

Instanțele au reținut aceeași distincție, iar Curtea de Apel Craiova a arătat că trimiterea din art. 108 lit. e) din Codul administrativ nu poate fi citită în afara Părții a V-a a codului:

C. Ap. Craiova, dec. nr. 1133/19.06.2025, definitivă (cod RJ 7268g736g)

„De asemenea, în art. 108 al Codului administrativ sunt enumerate în mod limitativ atribuţiile consiliului local în materie de administrare a domeniului public și privat al unităților administrativ-teritoriale şi se face trimitere la condiţiile prevăzute în partea a V-a a codului, astfel că noţiunea de la lit. e), de valorificare prin alte modalități prevăzute de lege nu se poate referi la alte modalităţi decât cele prevăzute în cuprinsul părţii a V-a a Codului administrativ – [Reguli] specifice privind proprietatea publică și privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, fiind vorba de vânzare în condițiile art. 363.”

În aceeași cheie, Tribunalul Constanța a explicat de ce superficia nu poate fi ea însăși o „modalitate prevăzută de lege” în sensul art. 108 lit. e) din Codul administrativ:

Trib. Constanța, sent. nr. 864/08.07.2026 (cod RJ 43ge6d462)

„În schimb, dreptul de superficie reprezintă un dezmembrământ al dreptului de proprietate privată, conform prevederilor art. 551 pct. 2 din Codul civil, iar nu o altă modalitate prevăzută în mod expres de lege pentru punerea în valoare a bunurilor ce aparțin domeniului privat al unei unități administrativ-teritoriale […].”

3. Prevederile Codului urbanismului sunt aliniate prevederilor Codului administrativ: superficia nu este cuprinsă în lista dezmembrămintelor dreptului de proprietate privată al statului sau u.a.t.

Codul amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor (titlul III, art. 319-325) reglementează construirea pe terenurile statului și ale unităților administrativ-teritoriale, iar denumirea titlui este ea însăși elocventă: „Prevederi speciale privind concesionarea, darea în folosință gratuită, atribuirea și închirierea terenurilor pentru construcții”. Superficia nu apare în titlu și nu apare nici în cuprinsul acestuia.

Art. 319 alin. (1) din Codul Urbanismului permite concesionarea terenurilor „proprietate publică sau privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale […] în scopul realizării de construcții”, iar alin. (2) rezervă domeniului public restricția de scop.

Art. 320 alin. (1) din Codul Urbanismului permite, „prin derogare de la prevederile art. 312 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019”, concesionarea fără licitație ori darea în folosință gratuită a terenurilor proprietate privată destinate construirii, în patru situații limitativ arătate (pentru realizarea de obiective de utilitate publică sau de binefacere, cu caracter social, fără scop lucrativ, altele decât cele care se realizează de către colectivităţile locale pe terenurile acestora; pentru strămutarea gospodăriilor afectate de dezastre; pentru extinderea construcţiilor pe terenuri alăturate, la cererea proprietarului, pentru suprafeţe care nu au acces la un drum public, nu sunt construibile decât prin alipire de alte loturi şi care nu pot depăşi 300 mp și pentru lucrări de protejare ori de punere în valoare a monumentelor istorice definite potrivit legii, cu avizul conform al Ministerului Culturii, realizate în conformitate cu documentaţiile de urbanism avizate potrivit legii). Atunci când prin Codul urbanismului s-a dorit derogarea de la Codul administrativ aceasta s-a făcut printr-un text expres, astfel că, în lipsă unui text derogatoriu expres, superficia nu poate fi inclusă printre dezmembrămintele dreptului de proprietate privată al statului sau al u.a.t.-urilor.

Prin urmare, dreptul unui terț de a construi pe un teren aflat în proprietatea privată a statului sau u.a.t.-urilor are o reglementare specială în Codul urbanismului și se poate constitui sub forma unei concesiuni, ca regulă, cu licitație publică prealabilă.

Corelația cu legislația în materia construirii fusese deja făcută de unele instanțe sub imperiul Legii nr. 50/1991, al cărei art. 13 enumera limitativ drepturile reale în baza cărora putea fi emisă o autorizație de construire:

Trib. Neamț, sent. nr. 188/26.03.2024 ( cod RJ 869e7gd5g)

„De asemenea, inclusiv în cuprinsul Legii 50/1991 (art. 13) se menționează în mod expres faptul că dreptul asupra terenului aflat în domeniul public sau privat al statului sau unităților administrativ teritoriale ce conferă titularului dreptul de a obține potrivit legii autorizația de construire se face în baza unui drept real principal, respectiv drept de proprietate, drept de administrare sau drept de concesiune. Prin urmare, drepturile reale corespunzătoare dreptului de proprietate privată ale unităților administrativ teritoriale sunt: dreptul de administrare, dreptul de concesiune, dreptul de închiriere și dreptul de folosință gratuită, conform art. 297 și art. 362 din Codul administrativ.”

Singura referire din Codul urbanismului la superficie este într-un cu totul alt context (i.e. Art. 325 alin. 4), care nu are relevanță pentru materia dreptului de proprietate privată al statului sau al u.a.t.-urilor (ci se referă la extinderea spațiilor aflate la parterul condominiilor, pe terenurile din jurul acestora).

4. Practica instanțelor în legătură cu valabilitatea contractelor de superficie asupra terenurilor din domeniul privat al statului si al u.a.t.-urilor

Practica majoritară este în sensul nelegalității constituirii unui drept de superficie asupra terenurilor din domeniul privat al statului si al u.a.t.-urilor. O motivare relevantă în acest sens aparține Tribunalului Constanța și se regăsește aproape identic și în alte sentințe:

Tribunalul Constanța, Hotărârea nr. 864/2026 din 08.07.2026 (cod RJ 43ge6d462)

„Aceste modalități prin care dreptul de proprietate privată a unei unități administrativ-teritoriale poate fi pus în valoare sunt exclusive, în sensul că nu este permisă aprobarea încheierii altor tipuri de acte juridice, cum ar fi cel de constituire a unui drept de superficie […]. Art. 355 […] permite completarea regimului juridic al proprietății private […] numai în măsura în care prin lege nu se prevede altfel.”

În același sens, Curtea de Apel Craiova a statuat prin Decizia nr. 1882/09.12.2025 (cod RJ 659488244) următoarele: „[…] instanța de fond nu putea considera că legiuitorul permite a se dispune de bunurile aflate în proprietatea privată a unităților administrativ-teritoriale în alte modalități decât darea în administrare, concesionarea, închirierea, darea în folosință gratuită, pe termen limitat și vânzarea, în condiții specifice, prin licitație publică.”

Tribunalul Cluj a răspuns direct obiecției că art. 355 din Codul administrativ ar intra în coliziune cu art. 362 din Codul administrativ, arătând și de ce alin. (3) al art. 362 exclude trimiterea la dreptul comun:

Trib. Cluj, sent. nr. 185/12.02.2026 (cod RJ gg92e575d)

„Dispozițiile art. 355 din Codul administrativ nu vin în contradicție cu cele de la art. 362 care prevăd doar patru modalități de exercitare a dreptului de proprietate privată, întrucât acestea cuprind regula de principiu că bunurile din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se află în circuitul civil şi se supun regulilor prevăzute de Codul civil, normă fără de care nu era posibilă nici măcar exercitarea dreptului de proprietate în modalităţile prevăzute de art. 362-363. Evident că regulile de la art. 362-363 din Codul administrativ sunt derogatorii de la cele din Codul civil, bunurile proprietate privată a statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale, deşi declarate în circuitul civil, având reguli specifice în care pot fi puse în valoare. Cât timp există o astfel de reglementare specială cu privire la regimul bunurilor din proprietate privată a unităţilor administrativ-teritoriale, nu se poate lua în considerare aplicarea prevederilor generale din Codul civil cu privire constituirea dreptului de superficie, invocate de pârât prin întâmpinare […] Regulile specifice din Codul administrativ sunt prevăzute nu doar pentru vânzare, dar şi pentru modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate privată reglementate în mod restrictiv la art. 362, iar alineatul 3 al acestui articol trimite la dispoziţiile din cod care reglementează darea în administrare, concesionarea, închirierea şi darea în folosinţă gratuită a bunurilor aparţinând domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, şi nu la dispoziţiile din Codul civil. […] Astfel, reglementarea de la art. 362 din Codul administrativ nu trebuie interpretată ca fiind doar exemplificativă, de vreme ce pentru fiecare dintre modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate privată sunt prevăzute reguli speciale faţă de cele din Codul civil, reguli care se regăsesc în cap. III din Partea a V-a – Titlul I din Codul administrativ.”

Am identificat și practică în sens contrar, cu o argumentație mai puțin articulată, însă, care nu pornește de la caracterul limitativ al enumerării, ci de la natura actului atacat:

Trib. Gorj, sent. nr. 276/08.04.2026 (cod RJ 3g2d96dd7)

„Astfel, tribunalul constată că pentru constituirea dreptului de superficie este necesară încheierea unui contract, acest drept real imobiliar neputând fi dobândit numai în temeiul unei hotărâri adoptate de către consiliul local, chiar dacă aceasta din urmă reprezintă un act juridic. […] În realitate, având în vedere, în ansamblu, mecanismul legal de dobândire a dreptului de superficie, o astfel de hotărâre reprezintă doar un act preparator, prin care se atestă voinţa autorităţii publice locale privind constituirea unui dezmembrământ al dreptului de proprietate privată aparţinând unităţii administrativ-teritoriale, voinţă ce este necesar a fi materializată într-un înscris, în vederea încheierii ulterioare a contractului în formă autentică.”

Curtea de Apel Constanța a sesizat Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu problema interpretării dispozițiilor art. 355, art. 362 și art. 363 din Codul administrativ, respectiv dacaă acestea se interpretează în sensul că sunt sau nu excluse alte modalități de a dispune de bunurile proprietate privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale decât darea în administrare, concesionarea, închirierea ori vânzarea prin licitație publică.

În speță era vorba despre un schimb de terenuri, aprobat prin HCL Mangalia nr. 182/22.10.2021 și anulat de Tribunalul Constanța prin sent. civ. nr. 1.029/19.07.2024.

Chiar dacă sesizarea a fost respinsă ca inadmisibilă și chiar dacă miza ei nu a fost, explicit, superficia, decizia rămâne relevantă pentru această analiză.

Întrebarea adresată Înaltei Curți privea caracterul limitativ al enumerării din Codul administrativ (o problemă care se pune la fel pentru orice act juridic neenumerat în art. 362 și 363, fie el schimb, superficie ori uzufruct, pentru identitate de rațiune). Deși nu a dezlegat chestiunea de drept, Înalta Curte a reprodus și calificat punctul de vedere al instanței de trimitere și a reprodus considerentele Curții Constituționale privind raportul dintre Codul civil, Codul administrativ și legile speciale, lăsând să se întrevadă propria viziune asupra interpretării acestor texte:

• În primul rând Înalta Curte a considerat că textele nu ridică o dificultate reală de interpretare: „[…] nu se poate reţine că normele a căror interpretare s-a solicitat ar avea un caracter neclar, echivoc, susceptibil de înţelesuri diferite […], sesizarea urmărind, în realitate, identificarea normelor pertinente şi aplicarea lor în situaţia juridică dedusă judecăţii” (paragraful 60).
• În al doilea rând, instanța de trimitere dăduse deja textelor o interpretare (în sensul că interpretarea corectă este cea restrictive) pe care Înalta Curte o califică drept „convingător motivat[ă]”: „[…] din conţinutul încheierii de sesizare nu rezultă că instanţa învestită cu judecarea litigiului ar fi avut în mod real dificultăţi în decelarea sensului normelor aplicabile, exprimându-şi punctul de vedere, convingător motivat, în sensul că «regulile de la art. 362 şi 363 […] sunt derogatorii de la cele din Codul civil […], aşa încât bunurile proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, deşi declarate în circuitul civil, au reguli specifice în care pot fi utilizate sau vândute» şi că «reglementarea de la art. 362 […] nu trebuie interpretată ca fiind doar exemplificativă, de vreme ce pentru fiecare dintre modalităţile de exercitare a dreptului de proprietate privată sunt prevăzute reguli speciale faţă de cele din Codul civil»” (paragraful 61).
• În al treilea Înalta Curte face referire la interpretarea dată de Curtea Constituțională: Codul civil este dreptul comun, Codul administrativ este norma specială derogatorie, iar „normele din Codul administrativ pot face obiect al unor derogări prevăzute prin legi speciale” (paragraful 59). În sprijinul acestei construcții este invocată Decizia Curții Constituționale nr. 139/2021, potrivit căreia Codul administrativ „nu stabileşte toate modalităţile de înstrăinare a acestor bunuri, fiind la latitudinea legiuitorului să adopte acte normative speciale prin care să reglementeze punctual transmiterea dreptului de proprietate a statului şi prin alte modalităţi de înstrăinare„.

Prin urmare, ICCJ reţine că doar prin legi speciale, nu prin hotârâri de Consiliu Local se pot suplimenta modalitățile de valorificare a bunurilor din domeniul privat.

Chestiunea rămâne, așadar, deschisă la nivelul practicii instanțelor, iar singurul instrument care o poate tranșa ar fi recursul în interesul legii.

Concluzie

Pentru un investitor care vrea să construiască pe un teren din domeniul privat al unei u.a.t., superficia nu este o soluție sigură, cel puțin nu în reglementarea actuală (i.e. data articolului: 18.09.2026).

În opinia noastră, modalitățile de valorificare a terenurilor din domeniul privat al statului sau u.a.t.-urilor sunt deocamdată (în absența unei legi speciale care să permită și altceva), cele prevăzute de art. 362 și de art. 129 alin. (6) lit. b) din Codul administrativ. Codul urbanismului, intrat în vigoare la 25.08.2026 nu a consacrat nici el superficia ca o modalitate de valorificare a proprietății private a statului sau u.a.t.-urilor.

Alegerea judicioasă a unui investitor care vrea să construiască pe un teren din domeniul privat este fie concesiunea, fie cumpărarea terenului, în ambele cazuri prin licitație publică. (cu excepțiile limitativ și expres prevăzute de lege, menționate mai sus). Închirierea poate fi și ea o opțiune, dar prezintă câteva limitări importante: nu reprezintă un drept real, deci nu este susceptibilă de a fi adusă în garanție și nu asigură, ca regulă, posibilitatea de construire a unei construcții definitive, ci doar temporare (având în vedere prevederile art. 245 alin. 3 și alin. 4 din Codul urbanismului).

Andreea Cristina Secu este avocat fondator al Secu Legal, societate de avocatură specializată în drept imobiliar. Textele legale au fost verificate în formele consolidate la 13 septembrie 2026 iar practica judiciară provine din portalul ReJust. Pentru întrebări: contact@seculegal.ro.