* tema a făcut obiectul prezentării în cadrul Conferinței Naționale de Dreptul Urbanismului și Amenajarea Teritoriului, ediția a III-a, mai 2023 organizata de Facultatea de Drept, Universitatea din București, în colaborare cu Grupul Universul Juridic.

* informatiile din acest material se bazeaza pe legislatia in vigoare la data de 08.05.2023. Pentru a va asigura ca acestea sunt de actualitate, este necesara verificarea formei in vigoare a textelor de lege invocate in cuprinsul materialului, la momentul la care materialul este citit.

Problematica analizata:

• dacă și când este obligatoriu, în cazul survenirii unor modificări de temă după obținerea autorizației de construire, să fie obținută o autorizație de construire nouă;
• dacă noua autorizație de construire poate fi emisă fără reluarea circuitului de avizare, în baza certificatului de urbanism și avizelor deja obținute prealabil primei autorizații
• ce efecte are emiterea noii autorizații de construire asupra autorizației inițiale;
• dacă o eventuală anulare ori suspendare a primei autorizații de construire de către instanța de judecată afectează cea de-a doua autorizație de construire.

Clarificări conceptuale:

Modificarea de temă este definită în Anexa 2 la Legea 50/1991 iar definiția este reluată, dar cu modificări  în art. 66 alin. (1) din Norma metodologică de aplicare a Legii nr. 50/1991:

Astfel:

În ambele acte normative sunt calificate drept modificări de temă schimbările iniţiate de către investitor/proprietar care vizează:

1. funcţiunile şi/sau capacităţile funcţionale caracteristice,
2. indicatorii tehnico-economici aprobaţi,
3. soluţiile spaţiale,
4. soluțiile de amplasament.

În plus, conform Legii 50/1991 pot fi considerate modificări de temă și acele schimbări ale cerințelor care au fundamentat elaborarea DTAC. Conform Normei, pot fi considerate modificări de temă schimbările cu efect asupra DTAC care a fundamentat emiterea autorizației, deci orice schimbări ale DTAC. Această concluzie legată de interpretarea Normelor este susținută și de art. 54 alin. (6) din Norme care se referă, în aplicarea art. 7 alin. (15), (15¹) şi (15³) din Lege, la orice modificare adusă documentaţiei tehnice.

În ciuda modului ușor diferit în care este reluată definiția modificărilor de temă în Norme, în opinia noastră, orice modificare a cerințelor din DT este o modificare de temă.

Normele mai fac referire și la o instituție suplimentară, înrudită cu modificările de temă, care nu apare reglementată expres în Legea 50/1991, și anume schimbarea soluției tehnice din DT.

Această instituție este reglementată într-un articol distinct din Norme, imediat consecutiv celui dedicat modificărilor de temă:

Problemă: care este raportul dintre schimbările de soluții tehnice și modificările de temă (sinonime, de la gen la specie sau independente)?

Normele nu cuprind o definiție a noțiunii de schimbare a soluției tehnice, pentru a putea stabili în mod clar ce le diferențiază.

Distincția este importantă întrucât:

1. chiar dacă, atât în cazul modificărilor de temă cât și în cazul schimbărilor de soluții tehnice este necesară obținerea unei noi autorizații (cu sau fără reluarea circuitului de avizare, așa cum vom arăta mai jos) doar în cazul schimbărilor de soluții tehnice este aplicabilă excepția de la regula autorizării și anume posibilitatea implementării lor pe bază de dispoziție de șantier, conform art. 67 din Norme și
2. schimbările de soluții tehnice pot fi dispuse atât înainte de începerea executării lucrărilor de construcţii cât și pe parcursul derulării acestora, în timp ce, raportat la textul art 7 alin. (15) din Legea 50/1991, modificările de temă pot fi implementate doar pe parcursul executării lucrărilor de construcţii (deci după transmiterea anunțului de începere a lucrărilor):

Pentru a răspunde la această întrebare, în lipsa unei definiții legale, ar trebui observat că soluțiile tehnice sunt cuprinse în:

• proiectul tehnic, așa cum rezultă din definiția Proiectului tehnic cuprinsă în Anexa 2 la Legea 50/1991:
• Proiectul tehnic reprezintă documentaţia tehnico-economică – piese scrise şi desenate -, elaborată în condiţiile legii, care dezvoltă documentaţia tehnică – D.T., cu respectarea condiţiilor impuse prin autorizaţia de construire, precum şi prin avizele, acordurile şi actul administrativ al autorităţii competente pentru protecţia mediului, anexe la autorizaţia de construire.
• Proiectul tehnic (P.Th.) cuprinde soluţiile tehnice şi economice de realizare a obiectivului de investiţii, pe baza căruia se execută lucrările de construcţii autorizate;
• detaliile de execuţie (D.E.), așa cum rezultă din definiția Detaliilor de execuție cuprinse în Anexa 2 la Legea 50/1991:
• Documentaţii tehnice cuprinzând reprezentări grafice realizate la scările 1:2, 1:5, 1:10, 1:20 sau, după caz, la alte scări grafice, în funcţie de necesităţile de redactare, precum şi piese scrise pentru explicitarea reprezentărilor grafice, elaborate în baza proiectului tehnic şi cu respectarea strictă a prevederilor acestuia, care detaliază soluţiile tehnice de alcătuire, asamblare, executare, montare şi alte asemenea operaţiuni, privind părţi/elemente de construcţie ori de instalaţii aferente acesteia şi care indică dimensiuni, materiale, tehnologii de execuţie, precum şi legături între elementele constructive structurale/nestructurale ale obiectivului de investiţii.

După emiterea autorizaţiei de construire, D.T. se dezvoltă în proiectul tehnic – P.Th. şi în DE și constituie parte integrantă atât a Proiectului tehnic cât și a detaliilor de execuţie.

Prin urmare, schimbările de soluții tehnice sunt modificări ale unor cerințe din D.T. autorizată, cerințe ulterior preluate fie în Proiectul Tehnic, fie în Detaliile de Execuție, din care DT devine parte integrantă.

Concluzia este susținută și de un argument de text: titlul art. 67 din Norme este „Schimbarea soluţiilor tehnice din proiect pe parcursul execuţiei”.

Revenid la raportul dintre modificările de temă și schimbările de soluție tehnică, trebuie menționat că, în categoria modificărilor de temă, legiuitorul a integrat oriceschimbări ale cerințelor care au fundamentat elaborarea DT.

Prin urmare, o posibilă concluzie pe care o propunem este aceea că schimbările de soluții tehnice sunt o specie a modificărilor de temă, însă cu privire la care s-a creat un regim juridic parțial distinct prin Norme față de regimul stabilit prin Legea 50/1991, respectiv s-a instituit posibilitatea implementării lor și înainte de începerea execuției lucrărilor și posibilitatea implementării lor pe bază de dispoziție de șantier, dacă sunt îndeplinite anumite criterii.

Condițiile impuse de lege pentru modificările de temă

Conform art. 7 alin. (15) din Legea nr. 50/1991 regula în cazul survenirii unor modificări de temă este obligativitatea obținerii unei noi autorizații de construire:

„În situaţia în care în timpul executării lucrărilor şi numai în perioada de valabilitate a autorizaţiei de construire survin modificări de temă privind lucrările de construcţii autorizate, care conduc la necesitatea modificării acestora, titularul are obligaţia de a solicita o nouă autorizaţie de construire, potrivit prevederilor prezentei legi.”

Dacă apar modificări de temă, titularul autorizației va depune o nouă documentaţie tehnică – D.T. elaborată în condiţiile modificărilor de temă survenite.

Mai departe, analiza necesității reluării sau nu a circuitului de avizare se va face doar în raport de lucrările de modificare de temă, existând, conform art. 7 alin. (15¹) din Legea 50/1991, două scenarii posibile:

a) fie emiterea noii autorizaţii de construire, dacă lucrările corespunzătoare modificărilor de temă se înscriu în limitele avizelor și acordurilor deja obținute, inclusiv în avizul de mediu,

b) fie reluarea procedurii de autorizare prin reintrarea pe circuitul de avizare, dacă lucrările corespunzătoare modificărilor de temă depăşesc limitele avizelor şi acordurilor deja obţinute (inclusiv avizul de mediu).

Conform art. 7 alin. (15²) din Legea 50/1991, încadrarea în prevederile avizelor și acordurilor emise la prima autorizație se stabilește de către structurile de specialitate ale autorităţii publice, “precum şi de verificatorii de proiecte atestaţi în condiţiile legii, pentru fiecare cerinţă esenţială de calitate în construcţii, cu participarea reprezentanţilor instituţiilor avizatoare”.

Prin urmare, dacă în opinia structurilor de specialitate (cu participarea reprezentanţilor instituţiilor avizatoare, dar fără a fi necesar și acordul acestora) modificările de temă nu aduc atingere avizelor și acordurilor deja obținute, se va emite o nouă autorizație de construire în baza DTAC modificate și a avizelor deja obținute.

Aceleași prevederi legate de implementarea modificărilor de temă sunt reglementate și în art. 56 alin. (6) din Norme:

„Potrivit prevederilor art. 7 alin. (15), (15¹) şi (15³) din Lege, orice modificare adusă documentaţiei tehnice – D.T. pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii înainte de începerea sau pe parcursul executării lucrărilor este supusă reluării procedurii de autorizare dacă modificările nu se încadrează în limitele avizelor, acordurilor şi actului administrativ al autorităţii pentru protecţia mediului competente. Verificarea încadrării modificărilor în limitele avizelor şi acordurilor se face de către structurile de specialitate ale autorităţilor administraţiei publice competente, precum şi de verificatorii de proiecte atestaţi în condiţiile legii, cu participarea reprezentanţilor instituţiilor avizatoare, iar verificarea încadrării modificărilor în limitele actului administrativ al autorităţii competente pentru protecţia mediului se realizează de către aceasta potrivit prevederilor legislaţiei privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice şi private asupra mediului.”

Ca regulă, conform art. 7 alin. (6) din Legea 50/1991, emiterea autorizației pentru modificări de temă nu implică necesitatea obținerii unui nou certificat de urbanism dacă:

• această nouă autorizaţie de construire este solicitată într-un interval de timp egal cu termenul de valabilitate al autorizaţiei de construire iniţiale şi
• dacă nu au fost aprobate reglementări urbanistice diferite faţă de cele în temeiul cărora a fost emisă autorizaţia iniţială.

Legea 50/1991 – Art. 7 alin. (6) În situaţia neînceperii lucrărilor în termenul de valabilitate al autorizaţiei de construire sau a schimbării de temă şi dacă nu au fost aprobate reglementări urbanistice diferite faţă de cele în temeiul cărora a fost emisă autorizaţia iniţială, se va putea emite o nouă autorizaţie de construire în baza aceleiaşi documentaţii pentru autorizarea executării lucrărilor de construire/desfiinţare, fără a fi necesar un nou certificat de urbanism şi fără obţinerea unor noi avize/acorduri, în măsura în care această nouă autorizaţie de construire este solicitată într-un interval de timp egal cu termenul de valabilitate al autorizaţiei de construire iniţiale. În cazul schimbării regimului de protecţie al imobilului sau al zonei în care se află acesta, de la data emiterii autorizaţiei până la noua solicitare de autorizaţie este necesară reconfirmarea avizului emis de către autoritatea emitentă responsabilă cu problematica protecţiei.

Cerințele privind schimbările de soluții tehnice

Așa cum precizam anterior, schimbările de soluții tehnice nu sunt reglementate în Legea 50/1991, ci doar în Norme, într-un articol distinct de modificările de temă – art. 67.

Dacă astfel de schimbări devin necesare, fie înainte de începerea executării lucrărilor de construcţii fie pe parcursul derulării lor, beneficiarul/investitorul/administratorul/managerul de proiect are obligaţia de a nu începe sau, de a opri lucrările, după caz, şi de a solicita emiterea unei noi autorizaţii de construire, fiind în mod corespunzător aplicabile prevederile art. 54 alin. (6) din Norme, aceleași care guvernează, așa cum am arătat, și modificările de temă.

Prin excepție, pentru anumite schimbări de soluții tehnice poate fi aplicabilă excepția prevăzută de art. 67 alin. (2) privind posibilitatea dispunerii lor fără o nouă autorizație, doar pe bază de dispoziție de șantier dată de proiectantul lucrărilor şi verificată de către un verificator de proiecte atestat şi cu acordul scris al beneficiarului/investitorului/ administratorului/managerului de proiect, dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiții:

a) nu se modifică funcţiunea consemnată în autorizaţia iniţială;

b) se asigură respectarea prevederilor avizelor/acordurilor/punctului de vedere al autorităţii competente pentru protecţia mediului, precum şi ale actului administrativ al acesteia după caz, anexe la autorizaţia iniţială;

c) se asigură respectarea prevederilor Codului civil;

d) nu se modifică condiţiile de amplasament (regim de înălţime, POT, CUT, aliniament, distanţele minime faţă de limitele proprietăţii, ori aspectul construcţiei);

e) nu sunt periclitate rezistenţa şi stabilitatea clădirilor învecinate;

f) se asigură respectarea prevederilor reglementărilor tehnice în domeniul securităţii la incendiu.

g) se asigură economia de energie.

Riscul anulării autorizației privind modificările de temă sau schimbările de soluție tehnică în cazul anulării autorizației de construire inițiale

În practică, dacă autorizația de construire este atacată cu plângere prealabilă sau în instanță, se solicită, ca o soluție pentru continuarea lucrărilor și recepționarea acestora o nouă autorizație pentru modificări de temă sau schimbări de soluție tehnică.

Este în acest caz pusă la adăpost autorizația modificatoare de riscul de anulare, odată cu autorizația inițială?

Spre deosebire de actele administrative cu caracter normativ (cum este, d.e. Planul Urbanistic Zonal), în cazul actelor administrative cu caracter individual (cum este autorizația de construire), efectele anulării se produc și pentru trecut (art. 23 din Legea 554/2004).

Mai precis, efectul anulării pentru trecut a unei autorizații de construire ar înseamna că și actele subsecvente, emise în baza autorizației de construire anulate, vor fi lovite de nulitate.

Miza clarificării acestui aspect (respectiv dacă autorizația modificatoare reprezintă un act subsecvent autorizației inițiale) este că:

• dacă autorizația pentru modificare de temă/ schimbare de soluție tehnică ar fi considerată un act administrativ subsecvent, anularea autorizației inițiale ar antama și anularea autorizației modificatoare,
• iar dacă cele două ar fi tratate ca acte administrative independente, anularea autorizației inițiale nu ar avea niciun impact asupra autorizației modificatoare.

În opinia noastră, cele două autorizații sunt acte administrative de sine stătătoare, pentru argumentele pe care le vom evoca în continuare:

Raportat la prevederile art. 54 alin. (1) lit. c) din Norme, în cazul în care apare orice modificare a condiţiilor, datelor sau conţinutului documentaţiei care au stat la baza emiterii autorizaţiei, autorizația de construire își încetează valabilitatea:

“Autorizaţia de construire/desfiinţare îşi pierde valabilitatea prin:

a) neînceperea lucrărilor în termenul de valabilitate stabilit prin autorizaţia de construire/desfiinţare ori nefinalizarea acestora conform duratei de execuţie stabilite prin autorizaţie, dacă nu a fost solicitată prelungirea valabilităţii autorizaţiei;

b) nefinalizarea lucrărilor în termenul acordat ca prelungire a valabilităţii autorizaţiei;

c) modificarea condiţiilor, datelor sau conţinutului documentaţiei care a stat la baza emiterii autorizaţiei.

(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1) este necesară emiterea unei noi autorizaţii de construire/desfiinţare.”

În opinia noastră, atât modificările de temă cât și schimbările de soluție tehnică se încadrează în ipoteza de la lit. c) a art. 54 din Norme întrucât reprezintă modificări ale condiţiilor, datelor sau conţinutului DT.

Un al doilea argument este reprezentat de faptul ca nici Legea 50/1991 și nici Normele nu vorbesc de o autorizație care o completează sau o modifică pe cea inițială ori de o autorizație subscventă, ci de o nouă autorizație de construire care re-autorizează lucrările de construire inițiale cu modificările propuse. A se vedea prevederile art. 54 alin. 6 din Norme și art. 7 alin. 15¹ din Legea 50/1991 care se aplică atât în cazul schimbărilor de soluții tehnice cât și în cazul modificărilor de temă, se referă la sintagma o nouă autorizație.

Un al treilea argument că cele două autorizații sunt independente îl reprezintă faptul că pentru obținerea autorizației modificatoare (atât în cazul schimbărilor de soluții tehnice cât și în cazul celorlalte modificări de temă) solicitantul redepune întreaga DT, elaborată în condiţiile modificărilor de temă/ schimbărilor de soluție survenite, iar nu doar o DT privind aceste modificări/ schimbări, așa cum rezultă din art. 66 alin. (2) din Norme („pentru obţinerea căreia va depune o nouă documentaţie tehnică – D.T., elaborată în condiţiile modificărilor de temă survenite”) și art. 67 alin. (1) din Norme („D.T. astfel modificată să se încadreze în prevederile documentaţiilor de urbanism aprobate”).

Un al patrulea argument este că, tratamentul juridic al autorizării modificărilor de temă/ schimbărilor de soluție tehnică ar trebui să fie unitar, respectiv să fie același atât în cazul în care se impune reluarea circuitului de avizare cât și în cazul în acest acest lucru nu este necesar. Or, nu se poate susține că o autorizație modificatoare pentru care s-au reobținut toate avizele (unele din acestea posibil în condiții diferite de primele) este un act subsecvente autorizației inițiale.

Prin urmare, dacă se efectuează modificări de temă sau modificări de soluții tehnice, consecințele sunt următoarele:

• cele două autorizații sunt independente, în sensul că autorizația inițială își încetează valabilitatea,
• dacă autorizația de construire inițială este atacată în instanță, cererea de chemare în judecată ar trebui respinsă ca lipsită de obiect sau, după caz, ca rămasă fără obiect și
• autorizația nouă care reautorizează lucrările de construire cu modificările de temă este un act administrativ nou, de sine stătător, independent de prima autorizație, care o înlocuiește pe aceasta și în baza căreia poate fi efectuată recepția la terminarea lucrărilor.

În acest sens s-a pronunțat și Tribunalul Dolj SECŢIA CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL prin sentința nr. 1949/02.12.2021:

„Instanţa apreciază că este întemeiată şi excepţia rămânerii fără obiect a cererii privind anularea executării Autorizaţiei de construire nr.18/08.01.2021- cerere (…)/63/2021,- cu consecinţa respingerii acestui capăt de cerere ca fiind rămas fără obiect, având în vedere că la cererea (…) SRL, la data de 05.07.2021 a fost emisă autorizaţia nr.743/05.07.2021 de construire imobil – MODIFICARE DE TEMĂ ÎN TIMPUL EXECUŢIEI, CONFORM ART.66, ORD. (…) pe imobilul -teren şi construcţii- situat în (…), str. (…), nr.18 D. Or, potrivit art.54 alin.1 lit.c şi alin.2 din Ordinul nr.839/2009, ” Autorizaţia de construire/desfiinţare îşi pierde valabilitatea prin:  c) modificarea condiţiilor, datelor sau conţinutului documentaţiei care a stat la baza emiterii autorizaţiei. (2) În situaţiile prevăzute la alin. (1) este necesară emiterea unei noi autorizaţii de construire/desfiinţare”.

Aşadar, actul administrativ a cărui executare se solicită a fi anulată nu mai produce efecte, cererea de anulare a acestuia rămânând fără obiect.”

• Riscul imposibilității emiterii autorizației privind modificările de temă/ schimbărilor de soluție tehnică în cazul suspendării autorizației de construire inițiale

În cazul în care autorizația de construire inițială este suspendată de către instanța de judecată, art. 14 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 („Legea nr. 554/2004”) prevede în mod expres că orice „nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este suspendat de drept”.

Prin act administrativ nou în sensul acestui text de lege se înțelege un act emis(ă) ulterior suspendării primului act administrativ și se referă la orice nou act administrativ care are același conținut cu primul.

În cazul modificărilor de temă/ schimbărilor de soluții tehnice, mai ales atunci când nu se impune reluarea circuitului de avizare (întrucât lucrările corespunzătoare modificărilor de temă/ schimbărilor de soluții tehnice se înscriu în limitele avizelor și acordurilor deja obținute) ar trebui analizat în concret dacă există o similitudine între obiectul autorizației de construire inițiale.

Dacă se reține că există o astfel de similitudine, suspendarea autorizației inițiale ar trebui să ducă la suspendarea de drept a autorizației modificatoare.